Proyecto de Ley por la que se modifica el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015,
Tanto en España como en otros países europeos se ha detectado la problemática que plantea la calificación inflexible de los vicios de los Reglamentos cuando estos se proyectan sobre los instrumentos de ordenación territorial y urbanística
Exposición de motivos
I
La seguridad jurídica constituye un principio esencial del Estado de Derecho y una exigencia fundamental para el mantenimiento del ordenamiento jurídico y, a través del él, de la estabilidad económica y social. No en vano la Constitución Española lo reconoce como tal en su artículo 9.3 y el Tribunal Constitucional lo concibe como «suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable [e] interdicción de la arbitrariedad», equilibrada de tal suerte que debe permitir promover, en el orden jurídico, «la justicia y la igualdad, en libertad» ?STC 27/1981, de 20 de julio?.
Tanto en España como en otros países europeos se ha detectado la problemática que plantea la calificación inflexible de los vicios de los Reglamentos cuando estos se proyectan sobre los instrumentos de ordenación territorial y urbanística. Tal calificación provoca su nulidad de pleno derecho por cualquier tipo de vicio procedimental, por insignificante que éste sea. Tienen estos instrumentos una tramitación, e incluso unos contenidos, que los diferencian de manera muy sensible de las disposiciones de carácter general. Su tramitación se caracteriza por una gran complejidad técnica y jurídica, tanto sustantiva como procedimental, que se ve agravada por las heterogéneas, dispersas, muy numerosas e incluso a veces desconocidas, afecciones procedentes de la legislación sectorial, tanto estatal, como autonómica. Afecciones que tienen, también, muy distinta entidad en relación con el modelo de ordenación que diseñan y despliegan aquellos instrumentos, en cuya aprobación terminan confluyendo competencias de ordenación territorial y urbanística de los entes encargados de tramitarlos y aprobarlos y competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas sobre diferentes ámbitos de su titularidad. En palabras nuevamente del Tribunal Constitucional la exigencia de estos informes sectoriales de conformidad con su propia legislación «convierte, de hecho, la aprobación final del plan o proyecto en un acto complejo» en el que han de concurrir tantas voluntades distintas como informes existan y «esa concurrencia necesaria solo es constitucionalmente admisible cuando [dichas] voluntades resuelven sobre asuntos de su propia competencia» (STC 149/1991, de 4 de julio, confirmada posteriormente por la STC 40/1998, de 19 de febrero). La singularidad que aporta esta especial configuración jurídica, por tanto, y la dificultad cada vez mayor a la que se enfrentan las Administraciones competentes en la materia por éste y otros motivos, está en la base de un problema estructural que afecta a todo el país sin excepción, y que muestra tintes de gravedad y de preocupación para la defensa de los intereses generales que defiende la ordenación territorial y urbanística, siendo necesario encontrar también una solución.
En cuanto a los contenidos, la singularidad de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística frente a las disposiciones administrativas de carácter general también es patente. Incluyen decisiones estratégicas de ordenación de los ámbitos territoriales, con su programación temporal, los planes y programas de obras y actuaciones y la asignación de usos y aprovechamientos para los suelos afectados, a la vez que normas de carácter general o particular que se aplican en ámbitos específicos. También forman parte inescindible de los mismos todas las memorias, estudios e informes, incluso provenientes de otras Administraciones Públicas, que resultan exigibles en cada caso.
El derecho comparado muestra propuestas diversas a través de las cuales se han podido abordar una serie de problemas que, estando también identificados en España, aún no han inspirado en nuestro derecho fórmulas que permitan modular, flexibilizar y encontrar puntos de equilibrio en la aplicación de un orden jurídico que está primando rígidamente el principio de legalidad sin tener en cuenta cómo confluyen también en el eficacia en la actuación de las Administraciones Públicas, de protección de terceros y, desde luego, de seguridad jurídica. La propia protección de los intereses sociales, económicos y medioambientales que subyacen en estos instrumentos de ordenación se dan por incluidos también en esta enumeración de principios que necesariamente deben ser tenidos en cuenta.
En este contexto tiene el Estado, en el ámbito de sus competencias, la responsabilidad de adoptar las medidas que contribuyan a mejorar el marco normativo vigente, porque como recordó el Tribunal Constitucional en la STC 46/1990, de 15 de marzo, «la exigencia del artículo 9.3 relativa al principio de seguridad jurídica implica que el legislador debe perseguir la claridad y no la confusión normativa, debe procurar que acerca de la materia sobre la que legisle sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse, y debe huir de provocar situaciones objetivamente confusas (?)». Y tiene dicha responsabilidad, en mayor medida, porque el problema de la proliferación de las anulaciones de planes urbanísticos, amparadas en su consideración de normas reglamentarias deriva, en primer término, de la ausencia, tanto histórica, como actual, de una calificación legal expresa que haya tenido y que tenga en cuenta sus peculiaridades, ofreciéndole un régimen jurídico propio, más allá del que clasifica las funciones administrativas en la producción de normas ?reglamentos? y en su ejecución ?actos?. Y deriva también, en segundo lugar, de la inexistente reconsideración, hasta la fecha, de un régimen de invalidez de la actuación administrativa que vaya más allá de la rígida separación entre nulidad y anulabilidad, aplicadas como instituciones jurídicas sobre dos categorías únicas y excluyentes como son el acto administrativo y la disposición de carácter general. Máxime en el caso de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, cuyos procedimientos de elaboración y aprobación se diferencian, y mucho, de los procedimientos establecidos legalmente para los actos administrativos y para los reglamentos.
Por ello esta ley no se plantea alterar el régimen general de nulidad y anulabilidad establecido en la legislación de procedimiento administrativo común, el cual, dicho sea de paso, admitió durante muchos años criterios interpretativos y soluciones que lo graduaban en función de los vicios más o menos graves, invalidantes o no invalidantes, en particular, de los reglamentos. Interpretación que, sin una justificación evidente, ha desaparecido solo en relación con los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, desde hace varios años. Y aunque pueda defenderse en la actualidad que la potestad administrativa de programación y de planificación ha desbordado la reducción de las funciones administrativas a la mera elaboración de normas y a su ejecución, existe una problemática cierta, indubitada y preocupante, en especial, con los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, problemática que, al menos por el momento, no existe en ningún otro ámbito de la planificación, sea ésta territorial de carácter sectorial, económica o de otro tipo. Se cuentan por decenas los instrumentos de ordenación territorial y urbanística que se han anulado y que continúan anulándose, generando una amenaza grave para la seguridad jurídica, además de una paralización de la potestad planificadora de las Administraciones Públicas que provoca efectos muy negativos sobre los intereses generales. Entre ellos, de manera especial, para la sostenibilidad, tanto económica, como social y medioambiental.
